财政部近日发布通知称，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）已发布。根据有关工作要求，现决定废止政府和社会资本合作（PPP）有关文件。

　　中国的PPP相关文件虽然废止了，但是作为一种治理模式，政企之间的合作（即PEP）仍然是关键问题，中国的一切问题，都可以从政企关系来厘清头绪。园区荟（ID：biaozhunpark）刊发资深业内研究专家贺沛的文章，解读背后逻辑。

　　从全球鸟瞰的视野看，PPP在世界范围内并没有形成一个一致的、统一的标准概念或者权威定义。西方语境下的经典PPP，有一个庞大的家族谱系，从早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵盖了政府与私人资本在投资、建设和运营各个环节各种基于合同的合作模式。PPP在中国兴起于上世纪八十年代中期，到目前已经历了五个发展阶段。

　　国内的产业园区PPP项目由于其综合性、复杂性，杏彩体育平台注册登录入口与现行财政、土地等制度有矛盾之处，有很多未解决的问题。在具体实践中，也的确有越来越多的园区和政府开始尝试应用PPP模式开展园区开发。从本质上讲，是政企之间的合作（即PEP）。它是一种经济发展方式，或者说是一项经济政策，与之相对应的是土地财政、平台融资、政府购买服务等。评价中国式PPP（即PEP）不能就PPP论PPP，而应与近年国家推出的各项经济政策进行比较。

　　综合比较当前世界范围内关于PPP定义的各种表述，可以发现的是，相比于PPP的狭义理解，更受青睐的是PPP的广义概念，即世界各国及相关组织更加倾向于从广义的角度去阐释PPP究竟是什么。也就是说，世界各国及相关组织并不特别着意凸显PPP作为一种融资活动或工具的功能定位，而是极为开放地将其解释为公共部门与私人部门之间为提供公品而建立的一切合作关系。

　　这种世界定义的潮流旨趣，在某种层面上不仅预示了未来PPP模式发展的蓬勃前景与旺盛活力，同时也在某种意义上确证了PPP已然成为具有世界普遍意义的现代性公品提供手段。而在此基础上，同样可以发现的是，PPP的概念本质上只是一种“仁者见仁、智者见智”的地方性知识，很难，甚至几乎不可能形成具有世界普遍性的一致界说。

　　基于特定化的国情背景乃至意识形态，基于多样化的操作实践乃至文化传统，各国及各相关组织在自身具体经验基础之上提出的PPP概念必将呈现出诸多差异。这就像德国学者Norbert Portz所认为的那样：“试图去总结PPP是什么，或者应该是什么，几乎没有任何意义。它没有固定的定义，并且很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。”

　　然而，无论是基于认识论的前提设定，还是基于实践论的标准统一，对于某一国家的具体历史实践而言，本质上可以开放阐释的PPP概念始终必须结合特定的国情背景得到清晰明确的界说与固定。

　　法国于1960年便开始放松政府对水务领域的管制，允许私人部门以特许经营的方式进入水务领域的公用事业建设；英国则在撒切尔夫人上台不久便着手对电信、煤气电力、自来水和铁路运输领域进行了大规模的私有化运动。

　　伴随着政府管制的极大放松，各类市场主体一方面得以借助BOT、BOO、BOOT、TOT等多种方式广泛参与到公用事业项目设计、融资、建设、运营、管理等各环节，极大减轻了政府支出的成本与压力，但另一方面也由此引发了基于市场缺陷与资本逻辑而产生的诸如普遍服务缺失、资源浪费、严重、被剥夺等“市场失灵”的问题。

　　无疑，这场以盲目市场化为取向的政府改革由于始终存在着工具理性与价值理性的悖论和冲突，并难以克服无处不在的机会主义对于竞争效率的侵蚀与损害，因而最终在实践上沦为了政府摆脱财政负担、减避公共责任，私人部门谋求高额垄断利润、降低公共服务质量的重要推手。

　　虽然英国已经不再采用PFI模式，但就世界范围而言，PPP概念起源于PFI，而不是特许经营。因此，以PFI为基础的PPP，称之为第一代PPP。采用这类PPP模式的核心目的，是要解决财政资金使用的质量和效率问题，强调公共部门使用财政资金的物有所值，要进行公共部门比较值的计算，是“资金为本”PPP。

　　联合国欧洲经济委员会所倡导的新一代PPP。将其称之为第三代PPP，即将PPP作为实现以人为本可持续发展目标的工具，强调PPP对人类的价值，是“以人为本”PPP。在上述两代PPP模式之间，还应存在一个处于二者之间的“第二代PPP”，即将PPP作为促进经济发展的工具，杏彩体育平台注册登录入口强调PPP对经济发展的价值，是“经济为本”PPP。

　　在这三个代次PPP模式之间，存在递次迭代及演进关系。任何类型的PPP，首先必须满足资金的持续性。对于财政付费购买公共服务的PPP，必须满足物有所值的要求。在资金的使用上，“节流”很重要，但更重要的是要“开源”，要用发展的观点解决资金可持续性等问题，资金的使用是为发展服务的，财政资金的投入是为发展服务的，财政资金的可持续性应该从整个发展的周期去权衡。因此，要积极推动实施第二代PPP。同时，要推动向更高层次的第三代PPP发展转变。

　　自1990年代始，世界各国在充分强调市场的效率与作用的同时，并对公私合作模式下的政府角色展开了深度挖掘，对政府各项监管职能提出了更高要求，由此也在不同的国情背景下与具体的历史实践中，形成了各国虽富差异与特色，但在内涵理念上却呈现出大致趋同本质的“政府与市场合作”新模式，即现代意义上的PPP模式。其中，启动实施时间最早，并最具世界引导力与影响力的是英国的私人融资计划（PFI）。

　　1992年11月，在早期公用基础设施大规模私有化的基础上，根据80年代后期几个大型公用建设BOT项目中使用私人融资手段的经验，英国财政部宣布，将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用，并在为各个行业制定系列PFI标准合同文本的基础上，启动了通过长期合同安排将私人部门的资金与管理经验引入公共服务领域的PFI模式的推行。在PFI模式下，政府的核心目标不在于直接投资建设并持有相关基础设施，而在于通过“购买”而获得有效的公共服务并实现资金的“物有所值”。

　　通过PFI模式，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门参与到项目设计、建设和融资的全过程，公共设施建成交付使用后还要继续负责设施的日常运营与维护，并依据事先签订的PFI合同从政府处获得长期而稳定的费用支付。

　　1997年，为了继续推动以PFI为主导形式的公私合作模式在公共服务领域内的广度拓展与深度延伸，英国政府又率先提出了“PPP”的专业概念，取得了PPP术语的发明权，并将其解释为“是一种以公共部门和私人部门相互合作为主要特征的安排。从最广义的层面看，PPP可以包括从公共部门独立运作到私人部门独立运作之间的各种合作执行政策、提供服务和建造基础设施的方式”。

　　2000年，英国政府对“PPP”概念又作出进一步阐释：PPP用长期合作关系将公共与私人部门结合在一起，以求共同受益。PPP涵盖大量不同类型的合作关系，包括：使用全部可能的结构（从公开发行股票到引入战略合作者），通过出售大部分或小部分股权将私人所有引入国有企业等等。

　　从本质上讲，中国式PPP已经不是起源于国外的那种PPP，而是政企之间的合作（即PEP）。它是一种经济发展方式，或者说是一项经济政策，与之相对应的是土地财政、平台融资、政府购买服务等。评价中国式PPP（即PEP）不能就PPP论PPP，而应与近年国家推出的各项经济政策进行比较。可以肯定的是，PPP不是政府债务和高杠杆的推手，而是负面作用最小的经济政策。

　　今天的PPP成就完全超出了之前中国PPP从业者（无论是政策制定者、操盘手还是学者）的认知。如此大规模的PPP实践没有瑕疵是不可能的，如何解决这些问题，将考验中国PPP从业者的智慧。我国的经济社会现实决定了我国的PPP不能按照外国的方式发展。若想做纯粹的“符合国际标准”的PPP，总体规模不会太大，没有必要举全国之力推进。

　　如果我们认真研究过去几年PPP的实践，不刻意否认PPP某种程度上具有融资功能或者是比经济政策更好的融资工具，重新为中国式PPP进行定位，赋予中国式PPP在中国经济发展中更志存高远的使命，那么就应该尊重我国特定市场机制下形成的PPP规则，正视我们面临的经济社会现实环境，使PPP具有一定规模且宽容一定程度的瑕疵，坚定地走中国式PPP发展道路。

　　所以：第一，应该认真总结PPP发展过程中的经验，修改完善PPP政策，再用完善的规则对PPP项目进行规范，最大限度地承认市场创造的成果，让市场在PPP发展过程中发挥决定性作用；第二，下决心攻克新阶段PPP发展的各道难关，加快价格和收费制度改革、研究制定适用于PPP的项目资本金制度、正确定位政府PPP项目库的功能。

　　时至今日，国外的理论已经无法指导中国政府和社会资本合作的实践，而中国内生的理论尚属空白，缺乏稳固理论支撑的PPP实践容易迷失。中国当下的政府和社会资本合作与四年前我们引以为据的西方经典PPP有什么区别？在中国特定的历史发展阶段和国情之下，衡量政府和社会资本合作成败的尺度是什么？

　　这是两个很重要的认识问题，事关我们还能不能简单套用经典PPP的尺度来衡量中国政府和社会资本合作的成败，并决定政府和社会资本合作的政策走向和实施效果。要回答这两个问题，需要根据国际经验和国内实践提升到中国式PPP理论层面回答我国大力推进的政府和社会资本合作的本质究竟是什么。

　　回顾世界PPP的发展历程，PPP在西方国家并不是一成不变的静态工具。以英国为例，其PPP经历了PFI到PF2的升级优化，近年来LEP（Local Enterprise Partnership）又开始超越PF2成为地方政府基础设施投融资和城市更新的主力。法国作为特许经营模式最为成熟的国家，也吸取了英国PFI的经验，建立了与PFI类似的伙伴关系合同（CP）。

　　可见，PPP的适用过程需要不断总结经验和教训，从而进行制度优化。同理，中国也应对过去四年来推广政府和社会资本合作的实践进行深入总结，并对政府和社会资本合作的本质进行提炼，从而为政策制定者进行决策提供认识基础，为学术研究者开展学术活动提供基本架构，为政府和社会资本合作的发展提供更大、更规范的发展空间。

　　国内园区开发项目的需求旺盛，数量在逐步增多；项目内容、合作期限、项目投资额、回报机制等PPP要素都呈现多元化趋势，体现了园区开发项目的多样性。目前，中国PPP项目比全世界（其他国家和地区）PPP项目总和还要多，PPP模式在国内之所以成为热点，与地方政府面临财政压力、地方融资平台受到限制、希望通过PPP方式来解决融资问题分不开。

　　随着PPP模式的大力推广应用，国内产业园区开发类的项目越来越多开始探索运用PPP模式，“园区+PPP”一方面是园区或区域综合开发的一个重要载体和路径选项；另一方面，PPP模式已被广泛且成功地应用于单个基础设施投资项目，并被视作政府公共服务供给侧改革的重要机制。

　　新时代造就新形势，新任务采用新模式，大力推广政企合作模式，包括PPP和专项债+EPCO等，将有助于中国产业园区新发展，创造园区新未来。从国际视野观察具有中国特色PPP模式下的产业园，正大幅从机会型成长走向战略性增长。

　　国内的园区PPP项目由于其综合性、复杂性，与现行财政、土地等制度有矛盾之处，有很多未解决的问题。在具体实践中，也的确有越来越多的园区和政府开始尝试应用PPP模式开展园区开发。国内园区开发PPP项目的需求旺盛，数量在逐步增多；项目内容、合作期限、项目投资额、回报机制等PPP要素都呈现多元化趋势，体现了园区开发项目的多样性。

　　随着PPP模式的大力推广应用，园区开发类的项目越来越多开始探索运用PPP模式，“园区+PPP”一方面是园区或区域综合开发是一个重要载体和路径选项；另一方面，PPP模式已被广泛且成功地应用于单个基础设施投资项目，并被视作政府公共服务供给侧改革的重要机制。

　　在这种充满活力、激励更加合理的模式下，市场化主体和契约化运作将成为主流，产业与城市的融合度更高，互动性更好，规划性更高，从而最深刻地改变和推动着中国产业园区的发展路径与格局。

　　产业园区PPP是一个长周期的运作过程，不同的开发运营阶段有不同的盈利点，产业综合体的运营，是指以产业为基础、由工业类用地或物流、仓储类用地两大类型为载体，开发服务于生产制造杏彩体育平台注册登录入口、研发办公、仓储配送、商贸物流、生产性服务业等产业价值链上相关环节的新型形式；从表现形式上，主要包括了工业园、科技园、商务花园、仓储、商贸物流园及相关的生产配套设施等产品，同时，产业运营的模式可以复制到旅游、养老、文化等产业。

　　以PPP模式投资的产业综合体项目，不同于传统的单体投资项目，它是多个项目组合的项目群，在实际投资中，往往是一、二、开发联动。

　　目前国内成功的产业综合体投资项目中，投资商依靠前期介入规划、与政府的良好合作关系及在园区内的主导地位，享受了极高的土地红利，为二级开发带来了可观的利润，成为了投资商的主要利润来源，但该项利润受土地政策的影响较大，有较大的政策风险，前期经济测算时不应抱过于乐观的态度。

　　产业运营商以产业运营为核心、以打造产业集群为重点、以产业资源做竞争力。产业的招商、引进是园区运营的核心工作。产业的定位准确与否、地方政策的支持力度、园区建筑规划、设计的质量，最终都将直接影响到运营商的招商。

　　产业园区的主导者能够通过提供政策、资源等支持，为社会资本创造良好的营商环境，获得更高的财政收入，提高居民的生活水平，推动区域高质量发展；社会资本能够通过运营，借助开发性PPP的融资优势，以及使用者付费，直营业务首日等产生强大的现金流，形成自我循环，实现良性的滚动开发。

　　从开阔的视角来看，PPP实质上是一种联通全社会内部公共部门、企业部门、专业组织和百姓公众各方的准公共品优化供给制度，其现代意义上的形成和发展可说源自新公共管理运动中公共服务的市场化取向改革。

　　随着PPP模式的大力推广应用，国内产业园区开发类的项目采取的实质是一种中国式的PPP（即PEP），PPP在国家治理现代化过程中将发挥重大作用，但在技术上需要持续不断的进行优化。完善PEP可从三个大的方面着手：

　　一是加强PEP的理论研究。中国的政府和社会资本合作是以经典PPP理论为基础发展起来的，随着国外PPP理论的不断演变和中国实践的丰富，中国的PEP亟需一套扎根中国国情的理论来指导，政府和社会资本研究工作应该在PEP架构下展开，形成符合中国国情的PEP理论体系。

　　二是完善PEP的采购规则。PEP的生命力在于竞争，这种竞争既包括不同类型社会资本之间的竞争，也包括同类社会资本之间的竞争。

　　三是完善PEP的配套政策。目前在项目可行性决策、采购政策、税收政策、预算管理、价格体系等各个层面都存在与PEP发展不相匹配的结节性问题。

　　无论是PPP亦或是EPCO模式都充分体现了政企合作模式的优越性，市场化运营机制为项目提供全生命周期运营服务提供了保障。当前新形势下，相对于政府主导开发模式、企业主导开发模式，政企合作模式有着更多的优势。

　　首先，通过产业规划、运营策划、调研确定市场需求，辅以设计优化与统筹管理，实现合理降造，实现产业需求、设计、采购、施工、运营阶段的合力交叉，避免与市场脱节，节约工期，提高资源使用效益。

　　其次，从项目价值链来看，运营产业需求决定设计方案，设计阶段对项目投资的影响是决定性，工程造价的90%在设计阶段就已确定，施工阶段对项目投资的影响仅占5%左右，终端运营又决定了项目的投资回报。设计机构通过方案优化、材料替代、新工艺应用 ，能最大限度地降低 EPC项目成本。

　　再次，从运营单位的资源优势来看，凭借自身对市场客户需求的精准了解，通过设计单位的专业优势和技术特长，对各环节的重点、要点能充分把握，对工艺设备的参数要求、技术条件能熟练掌握，进而使整个工程达到技术先进、质量优良、效益可观的建设和运营效果。

　　最后，园区在坚持产业运营导向的基础上，广泛应用PPP或EPCO模式，对园区基础设施和土地进行一体化开发利用，形成项目投融资和运营产出之间自我强化的正反馈关系，通过园区基础设施投入、产业导入、孵化、加速，带动产业的发展和财税的增加。